地震灾区重建工作中的问题研究

一、灾后重建中的城乡统筹与土地问题

（一）灾后重建中的主要土地供求矛盾

在我国经济发展的转型期，土地供给在相当长一段时期都是制约经济发展的重要瓶颈，在产业发展与粮食安全两者的权衡上，保障粮食安全是第一位的，这就使得非农用地必须走以集约化发展提高土地利用效率的道路，而城乡统筹是解决城乡发展中土地利用矛盾的根本路径。成都地处成都平原，保护耕地与发展建设用地的矛盾一直就很突出。全市1.239万平方公里面积，平原占40%多，山地约占37%，丘陵和水域占20%多。近年来，成都的城市建设和发展用地指标紧张，城镇建设和发展空间受到限制。这次汶川大地震，使成都山区20多个乡镇整体损毁，需要整体搬迁或异地重建，90多万人住房损毁，需要异地重建，近600多户企业厂房垮塌，需要占地重建，再加上为解决就业需要建设新的产业用地，初步测算需要增加用地数百平方公里，使成都的发展空间和用地矛盾进一步突出。“5.12”汶川大地震后，重灾区面临灾民安置、居住房重建、产业恢复等一些系列紧迫任务，而这些任务顺利完成的基本条件之一仍然是土地供给能否得到基本保障，在土地供求矛盾本来就很紧张的情况下，灾后重建的土地供求矛盾会变得更加突出。此次大地震后需着力解决的土地供求矛盾主要有：

1、农村灾民居住房屋重建用地矛盾

汶川特大地震对成都市造成了较大的影响，其中，都江堰市、彭州市、崇州市和大邑县等地受灾严重。截止6月3日不完全统计，全市因灾倒塌房屋102.97万余间，受损房屋339.6万余间。主要受灾区域在农村地区，尤其是山区，灾后农村居民安置与居住房屋的恢复重建任务十分艰巨。在农村灾民居住房屋的修建过程中，如果均能在原址重建，则不存在居住房屋建设的用地问题，但实际情况是，除了一部分能够在原址重建的房屋外，大量房屋原址由于山川地形的改变而已经灭失，或者原址本来就处于地震灾害或次生灾害的潜在危险区域，而必须另行选址或异地重建，这就使得居住房屋重建中的土地供给矛盾突出起来。因为，在现行土地政策中的“占补平衡”原则下，一些已经消失，或完全不能复耕为农业用地的居住房宅基地，将无法获得在新址重建的房屋建设用地指标。另外，一些涉及跨区域的异地移民安置重建还涉及对接收地的用地指标补偿的问题。这些情况都将使居住房屋重建的用地矛盾突出起来。而这个问题如果不能得到解决，将直接影响灾后重建的进程。

2、农村产业恢复中的用地矛盾

此次大地震使成都受损农田及农作物播种面积达63.52万亩，损毁林地40.8万亩；67座水库出现不同程度险情，渠道损毁100公里，受损832公里，550座提灌站受损，约30公里防洪堤毁坏；172处乡村供水站受损，受损管网达2400公里，69万人饮水受到影响。一些农田由于地形地貌的改变而无法复耕，一些山区由于自然条件的恶化和道路、供水等基础设施的严重破坏而必须在相当时期内进行封山修养，以逐步恢复原有的自然生态环境。这些情况都构成农业产业用地的实际损失，因而必须对原有农业产业用地指标分配进行调整。同时，在地震中失去承包地的农户也必须重新得到新的承包地，以解决他们的长期生计问题和获得生产自救能力，这势必会引起农村原有土地承包格局的调整，有可能引起新的土地分配矛盾。

解决因土地损毁而产生的农业产业恢复与发展中的瓶颈制约问题，仅仅依靠对损毁土地的修复复耕是不够的，因为有相当一部分损毁土地已经不具备修复复耕条件，这部分土地是农业用地的不可逆转的损失。因此，还必须着眼于对现有农业用地的集约化的利用，通过提高土地利用率和产出效率来弥补这种损失。而建立“农业产业科技示范园区”将是一条切实可行的路径。通过建设“农业产业科技示范园区”，不仅能通过资本、技术等与土地资源的高度融合而提高土地产出效率，为灾区农业产业的恢复发展提供基础更高的平台，同时，建设农业产业科技园区过程中的土地经营的市场化运作模式，以及其中涉及的农村土地产权关系的调整方式等都将为更大范围的城乡统筹中的农业产业发展提供经验。

3、城乡基础设施恢复重建的用地矛盾

此次大地震对灾区的基础设施的破坏是极其巨大的'，成都全市供水设施受损417处，供水管网受损8748.1公里；国道、省道及县乡道路多处阻断，道路受损2535.5公里，505座桥梁开裂受损，小渔洞大桥垮塌。在农村，大量的生产建设的基础设施也遭到相当大程度的破坏，有67座水库出现不同程度险情，渠道损毁100公里，受损832公里，550座提灌站受损，约30公里防洪堤毁坏；172处乡村供水站受损，受损管网达2400公里，69万人饮水受到影响。一些基础设施的恢复重建需要重新选址，比如道路、桥梁等的改建，一些设施出于增强抗灾能力和提高设施运行功能的考虑，可能需要扩大用地规模和范围，如水库、水渠的加固、扩建等。这些都构成了基础设施恢复重建中新的用地需求，在相当程度上是原有用地指标调剂所无法完全解决的。

4、工业产业恢复与发展的用地矛盾

据初步统计，成都全市工业企业受损4057户，经济损失276亿元。因企业停产造成间接经济损失129亿元，重灾区的停产损失为60亿元，波及区的停产损失为69亿元。相对来讲，由于成都工业企业大多集中在城市或城郊地区，其土地灭失的情况并不严重，工业产业的恢复主要是厂房、设备等修理重建，因而既有工业产业的恢复重建的用地矛盾并不突出。但对于重灾区而言，灾后重建是一个长期的艰巨任务，工业产业的发展是维系灾区重建的可持续发展的重要力量。灾区工业产业必须在原有基础上得到更大的发展，才有可能为重建中提供持续的不断增强的财政支持，才能为灾区劳动力的转移安置提供有利的条件。而灾区的工业产业的发展需要获得相对较大的工业用地指标规模，这也会产生新的灾区工业产业恢复与发展中的用地矛盾问题。

（二）城乡统筹是解决灾后重建中土地供求矛盾问题的根本路径

如上所述，在灾后重建过程中，农村灾民异地安置或移民安置、城乡基础设施产业恢复与发展、工农业产业恢复与发展等都会涉及到用地矛盾问题，而城乡统筹是解决这些土地问题的根本路径。首先，在成都市在推进城乡统筹中提出的“全域成都”理念及采取的系列措施，为在全市范围内协调解决灾区灾后重建中的用地矛盾提供了坚实的基础，为集全市之力支持灾区的重建工作提供了体制和机制保障。其次，成都市较早推行“三个集中”也为解决农民安置、协调工农业用地矛盾等问题提供了比较成熟的经验。成都市从开始实行的“推进城乡一体化，建设社会主义新农村”发展战略的一个重要核心是推行了“三个集中”，其中，在使农民向社区集中过程中，成都市通过政府统一规划、政府出资修建等措施，兴建了一批高质量的农民集中居住住房，特别是在成都一些城区修建的农民集中居住房的质量

、安全性和环保等指标甚至超过了城市中的一些商品房，这些农民集中居住房在此次地震灾害中均经受住了考验。这说明，政府对农民的集中安置对于建造农民安居房屋不仅是有效的，而且也是可行的。成都市在修建农民集中居住房方面规划、资金筹集、修建等方面的经验将对农村灾区安居房屋的建设提供宝贵的经验并进一步发挥作用。

二、成都在全市乃至全省灾民异地安置与工农业产业恢复发展中的地位与作用

成都是四川的省会城市，其经济发展水平和城市化程度在四川全省首屈一指，在灾后重建中理应在全省的抗震救灾中充当主要力量的角色。在灾民异地安置方面，成都有能力为其下辖受灾区市县的灾民的移民提供条件，甚至也有能力为全省范围的灾民异地安置提供相应的条件。成都市在工农业产业发展方面的资金、技术、人才等方面的优势，将在成都市乃至全省的工农业产业灾后恢复与发展中发挥重要作用。

但此次大地震涉及范围、破坏程度等在我国都是空前的，成都市不仅面临着其下辖的都江堰、彭州、崇州、大邑等区市县的繁重的灾后重建任务，还需要为四川其他重灾区提供重建支持。仅靠成都自身的力量独立解决灾后重建中的各种矛盾问题则明显不足，一些问题，如灾民异地安置中的用地指标调剂、基础设施重建与工农业产业恢复与发展中新增用地指标的落实等问题，还需要依靠党中央国务院通过全国范围内的城乡统筹来加以解决。在解决重建过程中的用地矛盾问题上，中央在统筹城乡中的土地政策对成都的适当倾斜是十分必要的。

三、成都市在统筹城乡中的土地政策需求

1．建议国务院及有关部门核减成都市耕地保有量和基本农田保护面积；允许成都市在市域范围内实行集体建设用地减少与城镇建设用地增加挂钩的原则，统筹安排使用集体建设用地。

2.增加产业发展用地指标。加强产业发展是灾后重建的重中之重，加强产业发展规划，合理引导产业发展，才能保证灾区人民的安居乐业。建议国家在资金和土地两方面支持成都建设产业集中发展区，如设立20平方公里的“国家级农业科技示范园区”，以促进灾后现代农业的新发展；设立25平方公里的“国家级产业转移中小企业发展示范园区”，通过发展劳动密集型产业，以增加就业岗位，缓解灾后的就业问题。

3.提供灾民异地安置和城镇体系重建用地。这次大地震使不少城镇需要整体搬迁或并入安全城镇，一些县级城市需要重新规划新城建设，部分灾毁严重的乡镇需要异地重建，接纳灾害移民和生态移民的乡镇需要适当扩建。据初步统计，成都市需新增城镇建设用地100平方公里，其中都江堰新城40平方公里，重灾乡镇易地重建40平方公里，接纳灾害移民和生态移民的城镇扩建20平方公里。

4、供给灾区功能规划和产业调整用地。建议国家支持成都的主体功能区规划和工业集中发展区整合，为工业集中区、工业发展战略后备基地、农林牧产品生产基地和加工基地、综合保税区和保税物流园区等的用地指标，帮助成都发挥特大中心城市的集聚和辐射功能，带动整个四川省的灾后发展。

四、进行灾区移民安置的政策需求

由于此次大地震重灾区主要集中在四川沿龙门山脉断裂带的山区，包括四川阿坝州的纹川县、绵阳的北川县、成都的都江堰、彭州、崇州、大邑等，以及相邻的陕西、甘肃的部分县市，一些山区的地形地貌发生严重改变，自然与生态环境严重恶化，已经不适宜于居住，因而需要对上述地区的灾民进行异地安置。目前还没有针对地震灾区移民的专门条例可以遵循，国务院于9月1日起颁布施行的《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》可以成为地震灾区移民的一个重要参照标准。针对地震灾害的特殊性，在《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》内容的基础上，对地震灾区移民的政策应该进行如下调整：

1、尽快制定《地震灾区移民安置条例》，使灾区移民有法可依、有章可循；

2、建立国务院地震灾区移民行政管理机构，负责全国范围地震灾区移民安置工作的管理和监督。县级以上地方人民政府负责本行政区域内地震灾区移民安置工作的组织和领导；省、自治区、直辖市人民政府规定的移民管理机构，负责本行政区域内地震灾区移民安置工作的管理和监督。

在目前情况下，国务院和各级地方政府的水利水电工程移民行政管理机构可以承担起地震灾区移民管理工作的职责。

3、地震灾区移民规划大纲应在国务院移民管理机构的指导监督下，由省及以下的各级地方政府移民管理机构根据（1）以人为本，保障移民的合法权益，满足移民生存与发展的需求；（2）顾全大局，服从国家整体安排，兼顾国家、集体、个人利益；（3）节约利用土地，合理规划工程占地；（4）可持续发展，与资源综合开发利用、生态环境保护相协调；（5）因地制宜，统筹规划的原则编制施行。

4、依法批准的地震灾区移民建设项目的用地，应当纳入项目所在地的土地利用总体规划。移民建设项目核准或者可行性研究报告批准后，项目用地应当列入土地利用年度计划。属于国家重点扶持的移民建设项目，其用地可以以划拨方式取得。

5、在《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》中征地补偿标准的基础上，适当提高标准，以培育移民的自我发展能力。征地补偿费用应在中央和地方各级政府之间合理分担。